STRUČNJAK ZA USTAVNO PRAVO KASIM TRNKA: 'Najlogičnije rješenje je da se promijene ustavi Federacije BiH i Kantona Sarajevo..'

Sarajevo je glavni grad Bosne i Hercegovine, politički, kulturni i historijski centar države. No, njegov stvarni administrativni kapacitet ne prati tu ulogu. Grad funkcionira kao jedinica lokalne samouprave s ograničenim nadležnostima, dok ključne funkcije urbanog razvoja, komunalne infrastrukture i javnih usluga obavljaju kantonalna ministarstva i općine. Stručnjaci upozoravaju da ovakav model ne odgovara evropskim standardima, niti potrebama građana.

Daytonski Ustav Bosne i Hercegovine nominalno definira Sarajevo kao glavni grad, ali bez zakona koji bi precizno uredio njegov status.

Ekspert za ustavno pravo Kasim Trnka u razgovoru za Fenu ističe da pozicija Sarajeva "uopće nije funkcionalna", te da su "rješenja Ustava Federacije BiH doprinijela tome da je svedeno na četiri gradske općine i da je na taj način prekinuto normalno tkivo gradskog života".

Prema njegovom mišljenju, kompletna sarajevska kotlina, uključujući Ilidžu i Vogošću, trebala bi biti grad Sarajevo.

Profesor na Fakultetu političkih nauka u Sarajevu, koji predaje predmet "Javna uprava", Elmir Sadiković dodaje da su se Ustav Kantona Sarajevo, kao i federalni, izdvojili kao najvažniji pravni akt koji definira trenutni samoupravni položaj Grada Sarajeva, ali da taj okvir nije dovoljan za funkcionalnu metropolu.

Grad Sarajevo je, kako kaže, ustrojstveno slabiji od općina koje ga čine, jer nema direktno izabrane vijećnike ni gradonačelnika s demokratskim legitimitetom.

Akademik Mirko Pejanović podsjeća da je Sarajevo nekada funkcioniralo kao jedinstvena urbana, ekonomska i kulturna cjelina - što je omogućilo organizaciju Zimskih olimpijskih igara 1984. godine.

Grad je tada obuhvatao šest općina - Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo, Novi Grad, Ilidžu i Vogošću. Ta cjelina je promijenjena u vremenu rata.

Empirijsko istraživanje provedeno među vijećnicima Gradskog vijeća Sarajeva, a koje je objavljeno u publikaciji "Političko-pravni i zakonski položaj Grada Sarajeva u sistemu lokalne samouprave u BiH: mogućnosti reforme nadležnosti i teritorijalne organizacije", pokazuje da više od 90 posto njih smatra da Grad Sarajevo mora obuhvatati svih šest općina.

- To je prijedlog broj jedan - naglašava Pejanović.

- Drugi prijedlog je da se vijećnici biraju direktno, po izbornim jedinicama, a ne delegatski iz općinskih vijeća - kaže Pejanović.

Grad Sarajevo funkcionira po delegatskom modelu - četiri gradske općine delegiraju po sedam vijećnika u Gradsko vijeće, koje potom bira gradonačelnika.

Profesor Sadiković upozorava da gradonačelnik može biti bilo ko, osoba bez suštinskog demokratskog legitimiteta, dok Trnka ocjenjuje da taj sistem ima potpuno neobjašnjiv legitimitet i da grad se drži na niskim granama.

Pejanović predlaže direktan izbor gradonačelnika, što bi, kako kaže, donijelo politički kapacitet, a ne samo formalne nadležnosti.

- Onda bi to bio jedan mandat koji ima političku snagu da vodi grad i odgovara za njega - kaže on.

Grad Sarajevo ima nadležnosti u oblastima od šireg urbanog značaja - vodosnabdijevanje, upravljanje otpadom, javni prijevoz, ali upravo tu dolazi do preklapanja s općinama i Kantonom.

Iz Ministarstva pravde i uprave Kantona Sarajevo ističu da se problemi rješavaju ad hoc dogovorima, što dugoročno nije održivo.

- Kanton potpuno dominira nad pozicijom Sarajeva. Pravne praznine nastaju u prostornom planiranju, upravljanju infrastrukturom i komunalnim poslovima, a građani ostaju bez efikasne i predvidive uprave - kaže Trnka, dodajući da Kanton odlučuje koliko će se sredstava odvojiti za Grad.

Sadiković naglašava da sve ono što su nekada bile izvršne nadležnosti grada Sarajeva, danas obavljaju kantonalna ministarstva. On povlači paralelu sa Zagrebom, gdje grad ima status županije i vrši sve nadležnosti koje po ustavu pripadaju županijama. 

- Kod nas je grad podređen kantonu u svakom aspektu svog funkcioniranja - kaže on.

U publikaciji Akademije nauka i umjetnosti BiH "Političko-pravni i zakonski položaj Grada Sarajeva u sistemu lokalne samouprave u BiH", autori su analizirali modele glavnih gradova u regiji i EU. Profesor Sadiković ističe da je Zagreb ustavno pozicioniran kao grad i županija, s punim nadležnostima.

- Županija je podređena gradskoj vlasti. Grad Zagreb vrši sve one nadležnosti koje po ustavu pripadaju županijama. Beč je još radikalniji primjer - glavni grad Austrije je istovremeno i savezna pokrajina. Ne postoje paralelno gradska skupština i pokrajinska skupština. Gradonačelnik je istovremeno i premijer pokrajinske vlade. Ljubljana je ukinula općine i funkcioniše kao jedinstvena gradska uprava - objašnjava Sadiković.

U poređenju s tim modelima, Sarajevo je institucionalno podređeno Kantonu Sarajevo, bez stvarne samoupravne moći.

- Mi imamo grad u kantonu, ali grad koji je suštinski podređen u svakom aspektu svog funkcioniranja - kaže Sadiković.

Profesor Pejanović predlaže da inicijativa za reformu krene iz Gradskog vijeća, koje bi podnijelo prijedlog Skupštini Kantona Sarajevo.

- Ustavna komisija može formirati ekspertni tim koji bi pripremio nacrt izmjena. Reforma bi obuhvatila dvije ključne dimenzije: proširenje nadležnosti i redefinisanje teritorijalne organizacije - kaže on.

Nadležnosti koje bi Grad trebao preuzeti, a koje profesori navode u publikaciji objavljenoj 2022. godine uključuju prostorno i urbano planiranje, izgradnju i održavanje gradske infrastrukture, upravljanje komunalnim djelatnostima, vodosnabdijevanje i snabdijevanje energijom, gradski saobraćaj, turizam, kultura, fizička kultura, zaštitu prirodne okoline imeđunarodnu saradnju i ostvarivanje ljudskih prava.

- To su funkcije koje grad mora imati da bi bio metropola. Ne može se grad razvijati ako se zgrade, naselja i ulice prave u neredu - kaže Pejanović.

Profesor Trnka dodaje da bi najlogičnije bilo da se afirmira pozicija glavnog grada kao glavnog grada države i Federacije BiH, te da se promijene ustavi Federacije BiH i Kantona Sarajevo. On naglašava da KS nije spreman odreći se svojih nadležnosti u korist grada Sarajeva.

Na tematskoj sjednici Gradskog vijeća 2019. godine, vijećnici su usvojili zaključke koji potvrđuju potrebu za redefiniranjem nadležnosti i teritorijalne organizacije Grada Sarajeva. Više od 90 posto vijećnika smatra da Grad treba obuhvatati svih šest općina, te da se gradonačelnik mora birati direktno.

Publikacija ANUBiH nudi konkretne prijedloge reforme, zasnovane na empirijskom istraživanju i komparativnoj analizi. Autori pozivaju na politički dijalog, ustavne izmjene i institucionalnu reorganizaciju. Profesor Sadiković naglašava da samo kroz koordinaciju svih nivoa vlasti - općinskih, gradskih, kantonalnih i federalnih, može se izvesti reforma u cijelosti.

Reforma nije samo tehničko pitanje - ona zahtijeva političku volju.

- To je proces koji bi mogao trajati 10–15 godina. Ali ako želimo dugoročno planirati razvoj grada Sarajeva, koji bi trebao biti generator razvoja i države u cjelini, mora se krenuti korak po korak - kaže Sadiković.

Pejanović upozorava da grad ne može ostati na tome da funkcionira samo na predstavljanju i međunarodnoj saradnji. On poziva na racionalizaciju uprave te ističe da bi se racionalizirati uprava grada, ministarstva i općina.

Trnka dodaje da nema naznaka da bi do političkog dogovora moglo doći, ali da je akademska rasprava otvorila prostor za dijalog. On predlaže da se razmotri model u kojem bi "KS postao Grad Sarajevo", s pozicijom kantona u svojim pravima i dužnostima.

- Sarajevo je historijski, društveni i kulturni centar Bosne i Hercegovine. Njegova institucionalna pozicija mora pratiti tu ulogu. Grad je civilizacijsko dostignuće, a Sarajevo je neprikosnoveni urbani centar ovog dijela Evrope - kaže Pejanović,  te dodaje da reforma nije pitanje prestiža, već funkcionalnosti.  

Ističe da je potrebna politička volja, akademska podrška i javni dijalog. Grad Sarajevo, objašnjava, mora postati ono što već jeste - glavni grad države, sa svim nadležnostima koje ta uloga podrazumijeva. Profesor Pejanović posebno naglašava da građani Sarajeva nisu zainteresirani za apstraktne ustavne rasprave, već za konkretne funkcije koje grad treba da obavlja.

- Građani su zainteresirani da imaju čistoću, da imaju dobar gradski saobraćaj, da imaju razvijen sport, razvijenu kulturu, da uvijek ima vode, da uvijek ima plina, da su ulice uređene - kaže on.

U tom kontekstu, prema riječima akademika, pitanje nadležnosti Grada Sarajeva nije samo tehničko ili političko - ono je pitanje svakodnevnog života.

- Ako gradska uprava nema kapacitet da planira, finansira i realizuje projekte koji direktno utječu na kvalitet života, onda je sama ideja lokalne samouprave dovedena u pitanje – smatra Pejanović.

Jedno od najosjetljivijih pitanja u reformi statusa Grada Sarajeva jeste odnos s Kantonom Sarajevo. Profesor Trnka otvoreno kaže da kanton nije spreman da se odrekne svojih nadležnosti u korist grada, dok Sadiković predlaže redefinisanje odnosa političke moći:

- Kanton Sarajevo ne bi mogao zadržati postojeće ustavne nadležnosti, ministarstva i tako dalje, već bi morao imati ulogu koordinacije ili podrške gradskim vlastima – istaknuli su.

Pejanović, s druge strane, zagovara model u kojem kantonalna vlast ostaje, ali se racionalizira.

- Kanton bi se bavio zakonodavstvom i regionalnim razvojem, dok bi grad preuzeo urbano-komunalne funkcije – rekao je te naveo primjer regionalne željeznice i aerodroma kao projekte koji bi se mogli realizirati kroz saradnju, ali uz jasnu podjelu nadležnosti.

Jedan od najvažnijih pokazatelja stvarne moći jeste budžet. Sadiković upozorava da je budžet Grada Sarajeva manji od budžeta općina koje ga čine, što jasno pokazuje institucionalnu marginalizaciju. U reformi statusa grada, neophodna je alokacija finansijskih sredstava koja prati prenesene nadležnosti. To podrazumijeva izmjene zakona o budžetima, fiskalnoj decentralizaciji i sistemu javnih prihoda. Bez toga, čak i najnapredniji institucionalni model ostaje bez operativne snage.

- Troši se novac na način koji građanima ne odgovara. Organizacije nije funkcionalna - kaže Sadiković.

Svi sagovornici ističu važnost uloge akademske zajednice u pokretanju reforme. Sadiković predlaže da se proces vodi u saradnji s Pravnim, Fakultetom političkih nauka, Ekonomskim fakultetom i Akademijom nauka i umjetnosti BiH.

- Već postoji komunikacija između akademske zajednice i institucija vlasti, ali to treba intenzivirati - kaže on.

Pejanović podsjeća da je međunarodna konferencija u organizaciji ANUBiH dala ekspertizu za reformu ustavnog položaja, nadležnosti i teritorijalne organizacije Grada. Navodi da su odgovore na pitanja dali eksperti te dodaje da je empirijsko istraživanje među vijećnicima pokazalo jasan konsenzus o potrebi promjena.

Reforma statusa Grada Sarajeva ne može se provesti bez političkog konsenzusa.

- Političke stranke, ove ili neke sutrašnje koje budu vladajuće, moraju izgraditi konsenzus o tome - kaže Pejanović. Trnka dodaje da nema naznaka da bi do političkog dogovora moglo doći, ali da je akademska rasprava otvorila prostor za dijalog.

Iz Ministarstva pravde i uprave KS navode da ne zagovaraju unaprijed definirano rješenje, već proces u kojem se traži zajednički imenitelj između različitih političkih i institucionalnih aktera. To je, kako su naveli, prilika za stvaranje inkluzivnog modela koji odgovara potrebama građana i evropskim standardima.

Sarajevo je neprikosnoveni urbani centar Bosne i Hercegovine - historijski, društveni, kulturni i politički. No, da bi tu ulogu zadržalo i razvijalo, mora imati institucionalni kapacitet koji prati njegov značaj. Reforma statusa Grada Sarajeva nije samo pitanje lokalne samouprave, već pitanje budućnosti glavnog grada države.

- Grad Sarajevo mora imati svoju organizaciju koja će ga učiniti metropolom ovog dijela Evrope. To nije pitanje prestiža, već funkcionalnosti - zaključuje akademik Pejanović.