“Rasprava o takozvanoj ‘državnoj imovini Bosne i Hercegovine’ već godinama predstavlja jedno od najosjetljivijih ustavnopravnih i političkih pitanja u BiH. Naravno, kao i o svakom takvom pitanju, i o ovom se vrlo malo zna i upravo zbog toga je taj sukob toliko žučan”, napisao je pravnik Milko Grmuša na svom Iks profilu.
Grmušin osvrt na pitanje „državne imovine“ prenosimo u cjelini:
Moj prvi osjećaj već godinama jeste u tome da je ključni problem ove rasprave već u samom jeziku kojim se ona vodi. Pojam “državna imovina” u BiH nije neutralan jer ne označava samo tehničku kategoriju stvari, već u ovdašnjem političkom kontekstu taj pojam odmah proizvodi pitanje titulara, odnosno vlasnika: ako je imovina “državna”, da li to znači da je vlasnik Bosna i Hercegovina kao pravno lice? Ako jeste, šta onda ostaje entitetima, kantonima, Brčko distriktu i jedinicama lokalne samouprave? Da li oni postaju samo korisnici ili upravljači imovine čiji je stvarni vlasnik BiH? Da li prirodni resursi, šume, vode, poljoprivredno zemljište, rudna bogatstva i druga dobra od opšteg značaja treba da budu shvaćeni kao imovina države u privatnopravnom smislu, ili kao javna dobra naroda kojima javna vlast samo upravlja?
Tu se dolazi do osnovnog nesporazuma. Pitanje prirodnih resursa, šuma, voda, javnih puteva, poljoprivrednog zemljišta, zaštićenih područja i drugih dobara od opšteg interesa ne može se pravilno riješiti ako se polazi od pojma “državna imovina” u smislu imovine države kao pravnog lica. Taj pojam sužava problem, ali ga istovremeno i politizuje. On pitanje dobra od opšteg interesa pretvara u pitanje titulara. A čim se uđe u koncept vlasništva, onda se mora priznati i da vlasništvo, po svojoj pravnoj prirodi, uključuje pravo posjedovanja, korišćenja, upravljanja i raspolaganja, uključujući, načelno, i mogućnost otuđenja, osim ako je posebnim zakonom ta mogućnost ograničena ili isključena.
Zato je pravno i politički mnogo precizniji termin “javna imovina”, a u odnosu na prirodne resurse i dobra posebnog značaja još precizniji termin “dobra od opšteg interesa”. Zašto, pa zato što taj pojam već postoji u važećem stvarnopravnom zakonodavstvu Republike Srpske, Federacije BiH i u pravnom modelu Brčko distrikta BiH, i to kroz entitetske zakone o stvarnim pravima i kroz Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima i Zakon o javnoj imovini u Brčko distriktu BiH. Taj pojam omogućava da se dobra od opšteg interesa zaštite bez nasilnog centralizovanja titularstva. On omogućava da se prirodni resursi shvate kao dobra koja prevazilaze interes bilo kojeg pojedinačnog javnopravnog subjekta: države, entiteta, kantona, distrikta, opštine ili javnog preduzeća. U toj konstrukciji javna vlast nije vlasnik u običnom privatnopravnom smislu, nego upravljač u ime naroda, sadašnjih i budućih generacija.
Ustav BiH ne sadrži izričitu odredbu prema kojoj BiH ima opštu nadležnost da uređuje svojinske i obligacione odnose, javnu imovinu, prirodne resurse, šume, poljoprivredno zemljište, vode, rudna bogatstva ili dobra od opšteg interesa. Nadležnosti institucija BiH u članu III/1 Ustava BiH pobrojane su taksativno i na toj listi nema nadležnosti BiH za stvarno pravo, javnu imovinu, za šume, poljoprivredno zemljište, vode, građevinsko zemljište, javna dobra ili dobra od opšteg interesa. Naprotiv, član III/3.a Ustava BiH postavlja rezidualnu klauzulu u korist entiteta: sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu Ustavom izričito povjerena institucijama BiH pripadaju entitetima.
Naravno, Ustav BiH istovremeno potvrđuje kontinuitet BiH. Član I/1 propisuje da Bosna i Hercegovina nastavlja svoje pravno postojanje prema međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modifikovanom Ustavom. Upravo na toj odredbi Ustavni sud BiH u velikoj mjeri zasniva svoju doktrinu o državnoj imovini, povezujući kontinuitet države, supremaciju Ustava BiH i nadležnost Parlamentarne skupštine BiH da uređuje pitanja potrebna za provođenje dužnosti države.
No međutim, tu nastaje ozbiljan ustavnopravni problem. Kontinuitet države nije isto što i kontinuitet unutrašnjeg ustavnog režima bivše SRBiH ili RBiH. BiH jeste nastavila međunarodnopravni subjektivitet, ali unutrašnja struktura države radikalno je izmijenjena Dejtonskim ustavom. Entiteti nisu postojali u SRBiH, ali su danas izričita ustavna kategorija. Brčko distrikt takođe nije postojao u ranijem ustavnom sistemu, čak ni u samom Dejtonu kao takav, ali danas ima poseban status. Ako bi se iz kontinuiteta SRBiH automatski izvlačio zaključak da sva ranija republička imovina i sve ranije republičke nadležnosti ostaju na nivou BiH, onda bi se istom logikom moglo dovesti u pitanje i samo postojanje entiteta, jer ni oni nisu postojali u SRBiH. To bi bilo očigledno suprotno tekstu Dejtonskog ustava.
Zato kontinuitet države može biti osnov za postojanje određene državne imovine u užem i funkcionalnom smislu: imovine potrebne za rad institucija BiH, diplomatsko-konzularne imovine, perspektivne vojne imovine, graničnih prelaza i druge imovine neposredno povezane sa vršenjem izričitih ustavnih nadležnosti BiH. Ali kontinuitet sam po sebi ne može biti dovoljan osnov za zaključak da su svi prirodni resursi, šume, vode, poljoprivredno zemljište i druga dobra od opšteg interesa u vlasništvu BiH kao pravnog lica.
Tu treba napraviti razliku između kategorija imovine koje se u javnoj raspravi često miješaju:
– državna imovina BiH u užem smislu: imovina potrebna za rad institucija BiH i vršenje njenih izričitih ustavnih nadležnosti;
– javna imovina u BiH: imovina svih javnopravnih subjekata: BiH, entiteta, kantona, Brčko distrikta, jedinica lokalne samouprave, javnih ustanova i javnih preduzeća;
– dobra od opšteg interesa: prirodni resursi, javna dobra i druga dobra koja uživaju poseban javnopravni režim zaštite i korišćenja, bez obzira na pitanje formalnog titulara.
Ustavni sud BiH kroz niz odluka razvio je doktrinu prema kojoj entiteti ne mogu jednostrano uređivati i prisvajati određene kategorije imovine koje Sud označava kao državnu imovinu. U tom smislu, odluke Ustavnog suda jesu obavezujuće i ne mogu se ignorisati. Međutim, iz toga ne proizlazi da su odluke Ustavnog suda zamjena za zakon, niti da one mogu unaprijed prejudicirati svako buduće zakonsko rješenje. Zašto, pa zati što Ustavni sud nije zakonodavac. Još preciznije: ustavni sudovi se u klasičnoj teoriji ustavnog prava mogu opisati kao negativni zakonodavci, ali ne kao pozitivni zakonodavci. Oni mogu ukloniti neustavnu normu iz pravnog poretka, kao što mogu reći da određena zakonska odredba nije u skladu sa Ustavom. Mogu utvrditi i da određeni organ nije imao nadležnost da donese određeni akt, te utvrditi povredu ustavne raspodjele nadležnosti.
Ali ustavni sud ne piše zakon, niti odlučuje o cjelishodnosti zakonskog modela. On ne određuje ko će upravljati svakom pojedinačnom kategorijom javne imovine, ne propisuje registar, ne ustanovljava komisije, ne određuje ekonomske posljedice ranijih pravnih poslova, ne odlučuje da li je bolji model centralizovanog titularstva ili decentralizovanog upravljanja. Sve to su pitanja zakonodavne politike, a zakonodavna politika mora imati ustavni osnov.
Upravo tu nastaje problem kod prijedloga koji polaze od formule: “Ustavni sud je već presjekao pitanje, vlasnik je BiH, zakon samo treba da sprovede odluke Suda.” To je pojednostavljena i opasna konstrukcija. Ustavni sud jeste utvrdio granice entitetskog postupanja u konkretnim predmetima ali iz toga ni na koji način ne proizlazi automatski da Parlamentarna skupština BiH ima neograničenu nadležnost da zakonom dodijeli Bosni i Hercegovini titularstvo nad svim prirodnim resursima i javnim dobrima.
Odluke Ustavnog suda mogu biti negativna granica i zakonodavac ne smije donijeti propis koji je očigledno suprotan njihovoj izreci i nosivim razlozima. Ali one nisu nacrt budućeg zakona. One ne mogu biti samostalni izvor vlasništva, ne mogu supstituisati ustavnu normu i naročito ne mogu pretvoriti sudsku praksu i doktrinu u opštu zakonsku definiciju prema kojoj su šume, vode, poljoprivredno zemljište, rudna bogatstva i druga dobra od opšteg interesa po automatizmu imovina BiH. U pravnoj državi sudska praksa se poštuje ali se zakoni donose na osnovu ustava, a ne na osnovu politički izabranog tumačenja sudske prakse.
Ovo je po meni ključna stvar. Najvažniji pravni most za rješavanje ovog pitanja već postoji u važećem zakonodavstvu Republike Srpske, Federacije BiH i, posebno interesantno, Brčko distrikta BiH. Oba entitetska zakona o stvarnim pravima, iako formalno donesena u različitim procedurama, zasnivaju se na istim stvarnopravnim kategorijama i gotovo identičnoj koncepciji opštih dobara, javnih dobara i dobara od opšteg interesa. Zakon o stvarnim pravima Republike Srpske u članu 7. razlikuje opšta dobra i javna dobra. Opšta dobra su dijelovi prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti fizičkog ili pravnog lica pojedinačno, nego su na upotrebi svima pod jednakim uslovima. Kao primjeri se navode vazduh, voda u rijekama, izvorima, jezerima i moru. Javna dobra su stvari koje su po zakonu namijenjene da služe svima pod jednakim uslovima, kao što su javni putevi, ulice, trgovi i druga slična dobra. Posebnim zakonom uređuje se korišćenje i upravljanje opštim i javnim dobrima. Član 8. Zakona o stvarnim pravima Republike Srpske zatim uređuje dobra od opšteg interesa. To su dobra koja nisu opšta dobra, ali zbog svog značaja uživaju posebnu zaštitu. Kao primjeri se navode građevinsko zemljište, poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, zaštićeni dijelovi prirode, biljni i životinjski svijet, stvari od kulturnog, istorijskog i ekološkog značaja. Ona mogu biti objekat prava svojine i drugih stvarnih prava, ali nosioci tih prava dužni su da ih ostvaruju u skladu sa načinom upotrebe i korišćenja propisanim posebnim zakonima. Dobra od opšteg interesa uživaju posebnu zaštitu.
Zakon o stvarnim pravima Federacije BiH sadrži istu konstrukciju: opća dobra, javna dobra i dobra od općeg interesa, čak su i članovi zakona praktično identično pobrojani i normirani.
Ova stvarnopravna konstrukcija je od presudnog značaja. Ona pokazuje da važeći pravni poredak u oba entiteta već poznaje kategoriju koja mnogo bolje odgovara prirodi sporne imovine nego politički opterećen pojam “državna imovina”. Prirodni resursi, šume, vode, zemljišta i zaštićena područja nisu obična imovina jednog pravnog subjekta, već je riječ o dobrima od opšteg interesa, pod posebnim režimom zaštite i korišćenja.
To ne znači da ne mogu biti objekat prava svojine. Mogu. Ali vlasništvo nad dobrima od opšteg interesa nije obična privatnopravna svojina niti smije da bude jer bi se to protivilo samoj koncepciji tih dobara i razlogu njihovog takvog normiranja. Ono je ograničeno javnim interesom, posebnim zakonima, režimom korišćenja, ekološkom zaštitom, kulturnom zaštitom, prostornim planiranjem i javnopravnom odgovornošću. Kod takvih dobara suština nije u tome da titular može slobodno raspolagati sa stvari, nego u tome da javni interes ograničava i usmjerava sadržaj prava.
Drugim riječima, stvarnopravni sistem već sadrži odgovor: prirodni resursi i javna dobra ne smiju biti tretirani kao običan predmet vlasništva. Oni se moraju tretirati kao dobra od opšteg interesa. Njihova zaštita se ne postiže tako što se svi preknjiže na jedan nivo vlasti, nego tako što se posebnim zakonima precizno određuju režim korišćenja, upravljanja, ograničenja raspolaganja, naknade, koncesije, odgovornost i nadzor.
I tu na ovom mjestu dolazimo do pitanja o kojem svi ćute. Znate, decenijska svađa je oko toga ko je titular ove imovine među domaćim političarima. Stranci uglavnom insistiraju da se ovo pitanje riješi kako bi oni i njihove kompanije mogli da prave biznis sa tom imovinom. Domaći političari se nadmeću ko će strancima prodati tu imovinu ili dati u koncesiju. A ja smatram da je osnovna suština da ovu imovinu definišemo kako već jeste definisana u zakonima o stvarnim pravima, kao “dobra od opšteg interesa”, da to znači da su to međugeneracijska narodna dobra i da niko ne može i nema pravo da se na njima bogati. To dalje povlači da nema raznoraznih kopanja, ispitivanja, eksploatacija i bilo čega drugog na šta su se nameračili i sa istoka i sa zapada dok ovdašnje političke elite se ponašaju kao svodnici koji bi da prodaju imovinu naroda da bi od stranaca dobile amin za svoje političke planove. O tome se radi ko hoće da vidi.
Na prvi pogled može izgledati da je pojam “državna imovina” jači za zaštitu javnog interesa, jer sugeriše da imovina pripada državi, a ne lokalnim političkim strukturama koje je mogu rasprodati. Međutim, stvar je upravo obrnuta. Ako se kaže da je određena stvar “državna imovina”, onda se ona uvodi u logiku imovine jednog pravnog subjekta, države. A ako je država vlasnik, onda se odmah otvara pitanje sadržaja njenog vlasničkog prava. U modernom građanskom pravu, u načelu, nema suštinske razlike između prava svojine fizičkog lica, privrednog društva, opštine, entiteta ili države. Svi oni, kao titulari, imaju stvarno pravo čiji sadržaj obuhvata ovlaštenja držanja, korišćenja i raspolaganja, osim ako zakon ne propiše posebna ograničenja.
Zato pojam “državna imovina” može proizvesti paradoks: ono što se navodno želi zaštititi od entitetske ili lokalne rasprodaje, postaje predmet potencijalnog raspolaganja države kao titulara. Ako je BiH vlasnik prirodnih resursa, onda se mora posebno objasniti zašto BiH ne bi mogla prodati, opteretiti, dati u dugoročnu koncesiju ili na drugi način raspolagati tom imovinom. Naravno, zakon može zabraniti otuđenje. Ali tada se postavlja pitanje zašto se uopšte insistira na državnom vlasništvu ako je suština u posebnom režimu javnopravne zaštite.
Nasuprot tome, pojam “javna imovina” ne polazi od države kao vlasnika, nego od javne funkcije dobra. On otvara pitanje: čemu to dobro služi, ko ga koristi, ko je nadležan da njime upravlja, kakav režim zaštite mora postojati, ko ima pravo na prihode i ko snosi odgovornost za zloupotrebu? Kod javne imovine težište nije na vlasničkoj volji titulara, nego na javnom interesu.
Još preciznije, pojam “dobra od opšteg interesa” omogućava da se prirodni resursi stave iznad interesa bilo kojeg pojedinačnog nivoa vlasti. Oni nisu plijen Sarajeva, Banje Luke, Mostara, kantona, opštine ili javnog preduzeća. Oni su dobra naroda. Javnopravni subjekti mogu biti titulari određenih prava, mogu njima upravljati i mogu od njih ostvarivati prihode, ali samo u okvirima posebnog režima zaštite i u skladu sa javnim interesom. Zato je za prirodne resurse i javna dobra mnogo pravilnije govoriti o javnoj imovini i dobrima od opšteg interesa nego o državnoj imovini BiH.
S druge strane, Zakon o javnoj imovini u Brčko distriktu BiH posebno je važan zato što predstavlja već postojeći model uređenja javne imovine u jednom složenom, međunarodno oblikovanom i ustavnopravno specifičnom dijelu BiH. Taj zakon ne koristi konstrukciju prema kojoj je javna imovina u Distriktu “državna imovina BiH” kojom Distrikt samo upravlja. Naprotiv, on definiše javnu imovinu u Distriktu kao imovinu Brčko distrikta BiH i dobra od opšteg interesa.
To je od izuzetnog značaja. Brčko zakon u samoj definiciji pravi razliku između imovine Distrikta i dobara od opšteg interesa. Imovina Distrikta su stvarna prava koja Distrikt uživa na nekretninama i pokretninama, novčanim sredstvima i papirima od vrijednosti. Dobra od opšteg interesa su upućena na zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima Brčko distrikta. Dobra u opštoj upotrebi takođe se posebno razlikuju.
Dakle, Brčko model nije model “državne imovine BiH”. To je model “javne imovine u Distriktu”. On kombinuje imovinu javnopravnog subjekta i dobra od opšteg interesa. On uređuje upravljanje, raspolaganje, registar, održavanje i nadzor. Kancelarija za upravljanje javnom imovinom ima nadležnost da vodi evidencije, identifikuje imovinu, priprema planove raspolaganja, kontroliše korišćenje i održavanje i vodi registre. Raspolaganje javnom imovinom u Distriktu vrši se kroz javno nadmetanje, direktni sporazum i specijalnu pogodbu, osim ako posebnim zakonom nije drugačije propisano. Posebno je značajno da Brčko zakon poznaje i plan raspolaganja javnom imovinom, odluku o raspolaganju, izuzetke od raspolaganja, registar nekretnina, registar dobara u opštoj upotrebi i registar raspolaganja javnom imovinom. To je stvaran, funkcionalan, operativan pravni model. On ne počiva na političkoj apstrakciji državnog titularstva, nego na konkretnom režimu javne imovine.
Zbog toga Brčko može biti mnogo bolji model za izlaz iz spora nego prijedlozi koji polaze od preknjižavanja imovine na BiH. Ako je međunarodno oblikovani Brčko distrikt mogao urediti javnu imovinu kao imovinu Distrikta i dobra od opšteg interesa, onda nema razloga da entiteti ne urede svoju javnu imovinu na sličan način, uz okvirni zakon na nivou BiH koji ne preuzima vlasništvo, nego utvrđuje minimalna načela zaštite javnog interesa, registra, transparentnosti, zabrane zloupotrebe i koordinacije.
Što se tiče prijedloga koji je juče došao iz Sarajeva isti je politički pažljivo napisan. Čak mislim da je primarno i pisan da bi politički bio snažan, a to mu upravo i odlučujuće umanjuje pravnu snagu. Zapravo, paradoksalno, autori tog teksta žrtvovali su pravni političkom autoritetu teksta, iako cijelo vrijeme u obrazloženju svog prijedloga kritikuju političare zbog političkih a ne pravnih motiva. Njegova snaga je u tome što ne nastupa brutalno centralistički. On priznaje da niži nivoi vlasti treba da upravljaju velikim dijelom imovine koju koriste. On lokalnim zajednicama daje određenu razvojnu funkciju. On pravi kategorizaciju na stratešku državnu imovinu, funkcionalnu javnu imovinu i lokalnu razvojnu imovinu. Zapravo, intencija je da se svakoj strani ponudi nešto: BiH titularstvo, entitetima upravljanje i prihode, opštinama razvojnu imovinu, investitorima pravnu sigurnost, a međunarodnoj zajednici zatvaranje jednog od uslova iz programa 5+2.
Međutim, osnovna premisa tog prijedloga ostaje sporna: vlasnik, odnosno titular državne imovine, jeste Bosna i Hercegovina. Sve ostalo je izvedeno iz te početne pretpostavke.
U tome je problem. Ako se prihvati početna premisa da je BiH titular šuma, voda, poljoprivrednog zemljišta, vodnog zemljišta, rudnih bogatstava i drugih prirodnih resursa, tada se cijela rasprava više ne vodi o ustavnom osnovu, nego samo o tome koliko će niži nivoi vlasti dobiti upravljačkih ovlaštenja. Entiteti i drugi nivoi vlasti tada više nisu nosioci izvorne nadležnosti, nego korisnici ili upravljači imovine čiji je titular BiH. To je duboka promjena ustavne ravnoteže, iako je predstavljena kao funkcionalni kompromis. Prijedlog pokušava da razdvoji titularstvo od upravljanja, pa kaže: država ostaje vlasnik, a entiteti, kantoni, Brčko distrikt i lokalne zajednice upravljaju, koriste, daju u zakup ili koncesiju i ubiru prihode. Ali pravo svojine ne može se trajno pretvoriti u praznu titulu, niti se pravo raspolaganja može potpuno odvojiti od svojine bez stvaranja pravnog hibrida. Ako je BiH vlasnik, zašto drugi nivo vlasti može davati koncesiju? Ako je opština ovlaštena da otuđi lokalnu razvojnu imovinu, kako može prodavati stvar čiji je vlasnik BiH? Da li ona prodaje u svoje ime, u ime BiH, kao zakonski zastupnik, kao organ upravljanja, ili kao nosilac posebnog javnopravnog ovlaštenja? Takva pitanja nisu tehnička, nego suštinska.
Još veći problem je uloga Komisije za državnu imovinu. Prema prijedlogu, Komisija bi vodila registar, verifikovala imovinu, provodila razvrstavanje, nadzirala određena raspolaganja i imala važnu ulogu u zaštiti titularstva BiH. Ako ne bi mogla odlučiti, stvar bi išla nezavisnom stručnom panelu. Takav mehanizam se predstavlja kao stručno i depolitizovano rješenje, ali u stvarnosti bi mogao postati paraustavni organ za preraspodjelu javne imovine u BiH. Najosjetljivija ustavna, politička, ekonomska i teritorijalna pitanja bila bi premještena u ruke komisije i stručnog panela koji bi na neustavan način dobio moć vladanja ključnim resursima u BiH.
Poseban problem predstavlja pozivanje na odluke Ustavnog suda kao osnov za zakonsku definiciju, a to je već obrazloženo u ovom tekstu. Prijedlog polazi od toga da se državnom imovinom smatraju i kategorije koje je Ustavni sud BiH u svojim odlukama označio kao državnu imovinu. Time se sudska praksa praktično pretvara u konstitutivni izvor zakonskog vlasništva, dok se Ustavni sud BiH transformiše u nadzakonodavca. To je potpuno suprotno i načelu podjele vlasti i svim ustavima u BiH.
E sad, ako se već toliko insistira na terminu “državna imovina BiH”, onda taj termin treba shvatiti usko, funkcionalno i ustavno čisto. Državna imovina BiH može biti samo ona imovina koja je neposredno potrebna za funkcionisanje institucija BiH i vršenje nadležnosti koje su Ustavom BiH povjerene državnom nivou. To bi uključivalo objekte i zemljište koje koriste institucije BiH, diplomatsko-konzularnu imovinu, perspektivnu vojnu imovinu, granične prelaze i infrastrukturu neposredno potrebnu za kontrolu državne granice, imovinu stečenu sukcesijom koja je potrebna za vršenje nadležnosti BiH, te eventualno druge stvari i prava neposredno vezane za izričite državne nadležnosti. Takav zakon o državnoj imovini BiH bio bi kratak, funkcionalan i ustavnopravno mnogo lakše odbranjiv. On bi riješio pitanje imovine koja je stvarno potrebna BiH kao državi i njenim institucijama. Time bi se moglo reći: da, BiH ima državnu imovinu. Ali ne, to ne znači da su svi prirodni resursi, sva javna dobra i sva dobra od opšteg interesa automatski imovina BiH. A ako neko odbija ovako usku definiciju državne imovine, onda zapravo ne traži zakon o državnoj imovini u funkcionalnom smislu već traži zakon o preknjižavanju javnih resursa na BiH. Izvinite, to je onda sasvim druga politička i pravna ambicija.
Zato je najčistija formula: ako govorimo o državnoj imovini, onda govorimo o imovini potrebnoj državi za vršenje njenih ustavnih funkcija. Ako govorimo o šumama, vodama, zemljištu, rudnim bogatstvima, javnim dobrima i prirodnim resursima, onda govorimo o javnoj imovini i dobrima od opšteg interesa.
Najrazumniji izlaz iz sadašnje blokade nije zakon o državnoj imovini BiH u širokom smislu, nego okvirni zakon o javnoj imovini u BiH.
Razlika između ta dva naziva nije naravno kozmetička. “Zakon o državnoj imovini BiH” sugeriše da je predmet zakona imovina čiji je titular BiH. “Okvirni zakon o javnoj imovini u BiH” sugeriše da je predmet zakona javna imovina kao šira kategorija u složenom ustavnom sistemu, bez prejudiciranja da je njen titular isključivo BiH.
Takav okvirni zakon mogao bi imati nekoliko osnovnih funkcija.
Prvo, mogao bi definisati osnovne kategorije: državna imovina BiH u užem smislu, javna imovina entiteta, javna imovina kantona, javna imovina Brčko distrikta, javna imovina jedinica lokalne samouprave, opšta dobra, javna dobra i dobra od opšteg interesa.
Drugo, mogao bi utvrditi osnovna načela: zakonitost, transparentnost, javni interes, zaštita prirodnih resursa, zabrana raspolaganja suprotno javnom interesu, zaštita lokalnih zajednica, međugeneracijska odgovornost, obavezni registri javne imovine i zabrana prikrivenog otuđenja.
Treće, mogao bi propisati obavezu entiteta, kantona i Brčko distrikta da donesu ili usklade svoje zakone o javnoj imovini, po modelu koji uvažava postojeće zakone o stvarnim pravima i Brčko model.
Četvrto, mogao bi ustanoviti minimalnu koordinaciju, ali ne i centralnu komisiju koja odlučuje o svakoj kategoriji imovine. Umjesto paraustavnog organa, mogla bi se uspostaviti koordinaciona evidencija ili platforma registara, u kojoj svaki nivo vlasti vodi svoj registar javne imovine, a određeni podaci se objavljuju u jedinstvenom javnom informacijskom sistemu.
Peto, mogao bi propisati da se dobra od opšteg interesa ne mogu otuđiti suprotno posebnim zakonima, prostornim planovima, pravilima zaštite životne sredine i javnom interesu. Za određene kategorije mogla bi se uvesti neotuđivost, za druge ograničeno raspolaganje, za treće koncesioni režim, za četvrte transparentna prodaja uz stroge uslove.
Šesto, mogao bi jasno razdvojiti imovinu potrebnu za institucije BiH od prirodnih resursa i dobara od opšteg interesa. Time bi se BiH dao nesporan prostor koji joj pripada, a entitetima, kantonima, Brčkom i opštinama ostavio prostor koji proizlazi iz njihove ustavne i zakonske nadležnosti.
Frontal
